從自然資源管理角度看《民法典》

來源：自然資源部法規司 魏莉華 日期：2020-06-01 09:06:27

 

2020年5月28日，《民法典》經十三屆全國人大三次會議審議通過，將于2021年1月1日起施行。編纂《民法典》是黨的十八屆四中全會確定的一項重大政治任務和立法任務，是以習近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設部署。《民法典》作為新中國第一部以法典命名的法律，開創了我國法典編纂立法的先河，對于完善中國特色社會主義法律體系，以法治方式推進國家治理體系和治理能力現代化，切實維護最廣大人民的根本利益，促進社會公平正義具有重要意義。

 

自然資源主管部門作為統一行使全民所有自然資源資產所有者職責、統一行使所有國土空間用途管制和生態修復職責的政府組成部門，在履行保護土地、探礦權采礦權、海域使用權、無居民海島使用權等物權，維護公平公正的市場經濟秩序，防止自然資源所有權侵害等方面賦有重要職責。認真學習《民法典》，切實做好《民法典》的貫徹實施工作，是當前和今后一個時期自然資源主管部門的重要任務。

 

正確認識《民法典》的調整范圍

 

《民法典》是市場經濟的基本法，它調整四大領域：一是市場經濟領域。這是《民法典》傳統上最為重要的功能。《民法典》的前三編總則、物權和合同，就是為市場經濟提供細致入微的“游戲規則”。總則編明確民事活動應當遵循的基本原則，規定民事活動的主體和民事主體的行為能力等；物權編明確物權的種類，物的歸屬和利用等，激勵市場主體創造財富，實現有恒產者有恒心；合同編規范作為市場經濟主要活動的合同行為，為解決合同糾紛提供法律準則。二是非經濟的社會領域。總則編關于非營利法人的規定，就是非經濟領域，可緩解國家在公共事業領域的巨大壓力。三是婚姻家庭領域。《民法典》婚姻家庭編和繼承編調整的就是自然人的身份關系，包括父母子女關系、夫妻關系、其他近親屬之間的關系以及自然人死亡后的繼承關系。四是個人私生活領域，《民法典》人格權編就是調整各種人格權，尤其是隱私、個人信息等。

 

從《民法典》的調整范圍看，《民法典》涉及個人、社會和國家，它的頒布實施，將對中國的政治、經濟和社會發展產生深刻的影響：

 

在政治領域，有利于提升國家治理能力和促進政治文明。如果說憲法重在限制公權力，那么《民法典》則重在保護私權利。《民法典》在總則部分開章明義提出“民事主體的人身權利、財產權利以及其他合法權益受到法律保護，任何組織和個人不得侵犯”。在分則中進一步建立了保護人民人身權、財產權、人格權等私權利的系統規范，為個人能夠正常行使和主張權利，免受不法侵害提供了全面的法治保障。《民法典》還將“平等保護”作為一項重要原則，在總則部分提出民事主體在民事活動中的法律地位一律平等，在物權編部分突出強調國家所有權、集體所有權和個人所有權受法律平等保護，明確賦予私有財產和公有財產平等地位并平等保護。《民法典》強調私權保障，從另一個側面來看，就是遏制公權力的濫用，有利于厘清政府和市場的邊界，推進政府依法行政。

 

在經濟領域，《民法典》提供的交易規則將進一步促進市場經濟向縱深發展。市場經濟是法治經濟。《民法典》的核心任務之一，就是為市場經濟提供完備的、精確的法律規則。市場經濟的運行至少包括三個要素：市場主體、交易標的和交易規則。《民法典》全面確認市場主體的法律資格，賦予市場主體豐富的財產權并予充分保障，確立了完備的市場交易規則。《民法典》通過一套整全的市場交易規則，為市場主體提供了穩定的行為預期，這種形式理性的法律規則是市場經濟運行的根基所在。

 

在社會領域，《民法典》鼓勵守望相助，有助于創建和諧社會。在經濟社會快速發展的大潮中，民事糾紛的數量多、涉及范圍廣。按照統一的法律標準來協調老百姓處理日常生活矛盾，維護社會秩序顯得尤為重要。《民法典》包含的法律依據從合同簽訂、公司設立，到繳納物業費、離婚等幾乎所有的民事活動，有利于及時化解糾紛，促進人與人之間和諧共處，推動滿足人民對美好生活的需求。

 

準確把握《民法典》中與自然資源管理相關的內容

 

《民法典》是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，是民事領域的基礎性、綜合性法律，它規范各類民事主體的各種人身關系和財產關系，涉及經濟、社會和生活的方方面面，也與自然資源管理工作息息相關。

 

《民法典》將綠色原則確立為民事活動的基本原則。《民法典》總則中明確規定“民事主體從事民事活動，應當有利于節約資源、保護生態環境”。將綠色原則確立為民事活動應當遵循的基本原則，有利于進一步筑牢節約資源、保護生態環境的基本國策。《民法典》在物權編中還規定，不得違反國家規定棄置固體廢物，排放大氣污染物、水污染物、噪聲、光、電磁波輻射等有害物質；強調設立建設用地使用權應當符合節約資源保護生態環境的要求。在合同編中規定當事人在履行合同過程中應當避免浪費資源、污染環境和破壞生態。這些“綠色”原則和內容寫入《民法典》，集中體現了以習近平同志為核心的黨中央對生態文明建設的高度重視，將極大地促進全社會保護生態環節，節約集約利用資源，同時為依法追究各類損害生態環境和自然資源的行為提供了法律依據。

 

《民法典》豐富完善了物權保護體系。《民法典》貫徹落實黨中央關于完善產權保護制度依法保護產權的要求，堅持憲法確定的自然資源所有權制度不動搖，將原《物權法》等法律中關于建設用地使用權、海域使用權、探礦權采礦權等內容統籌寫入《民法典》；在此基礎上，還與時俱進地增加了新的內容，明確無居民海島屬于國家所有，體現堅決維護國家海洋權益；將“居住權”納入用益物權的范圍，明確居住權原則上無償設立，居住權人有權按照合同約定或者遺囑，占有使用他人住宅，為“以房養老”等多主體供給、多渠道保障的住房制度改革提供法律保障。

 

《民法典》進一步確認不動產統一登記制度。貫徹不動產統一登記改革精神，將《物權法》和《不動產登記暫行條例》的有關內容整合后寫入《民法典》，進一步聚焦產權人合法權利保護，明確“因登記錯誤給他人造成損害的，登記機關應當承擔賠償責任，登記機關賠償后，可以向造成登記錯誤的人追償”。同時，將新設立的“居住權”納入不動產統一登記范圍，規定設立居住權的，應當向登記機構申請居住權登記，居住權自登記時設立。

 

《民法典》對住宅建設用地使用權續期問題作出原則規定。針對近年來社會民眾普遍關心的住宅建設用地使用權到期如何續期以及續期是否繳費等問題，《民法典》明確：住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期，續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。這為保障群眾“戶有所居”吃下“定心丸”。至于續期費用具體如何繳納和減免，在《城市房地產管理法》修改中將會作出進一步明確的規定。

 

《民法典》完善了農村集體產權保護制度。與新修正的《土地管理法》相銜接，《民法典》完善了被征地農民的補償制度，在原有的土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗的補償以及社會保障費用的基礎上，增加村民住宅補償費用作為法定的補償范圍，而且明確要及時足額支付；《民法典》還落實農村承包地“三權分置”改革的要求，對土地承包經營權的相關規定作了完善，增加土地經營權的規定，并刪除耕地使用權不得抵押的規定，以適應“三權分置”后土地經營權入市的需要。《民法典》還明確農村集體建設用地和宅基地制度依照土地管理的法律規定辦理。

 

《民法典》確立生態環境損害賠償制度。在原《侵權責任法》“環境污染責任”的基礎上，補充了“生態破壞責任”，將該章修改為“環境污染和生態破壞責任”，進一步完善了環境生態侵權責任體系。其中一個突出的亮點是明確追究生態環境損害賠償責任的方式和內容，規定對于造成生態環境損害的，國家規定的機關或者法律規定的組織有權請求侵權人承擔修復責任，并明確了賠償損失和費用的內容，為健全完善生態環境損害賠償制度提供了法治保障。

 

落實和踐行《民法典》的關鍵是依法行政

 

《民法典》是人民權利的宣言書。落實和踐行《民法典》，必須恪守法治原則，尤其是落實《民法典》有關民事權利保障的規定，尊重和保障民事權利。

 

一是要抓好《民法典》的學習和貫徹。《民法典》是中國特色社會主體法治體系的重要組成部分，要高度重視《民法典》的學習宣傳和貫徹實施工作，將學習好貫徹好《民法典》各項制度作為推進全系統法治建設和生態文明建設水平的重要抓手，全面提升依法履職能力。各級自然資源主管部門要將《民法典》作為當前以及今后一段時間內普法工作的重點，提高全系統遵法、學法、守法、用法的水平和能力。

 

二是推進自然資源資產產權制度改革沿法治軌道前行。完善自然資源資產產權法律體系，平等保護各類自然資源資產產權主體合法權益，加快構建系統完備、科學規范、運行高效的中國特色自然資源資產產權制度體系，是黨中央、國務院作出的重大改革部署，也是自然資源領域的重大改革任務。《民法典》形成了歸屬清晰、權責明確、保護嚴格、流轉順暢的現代產權制度，為全面推動自然資源資產產權制度改革指明了方向。這些新制度、新精神，需要全面貫徹執行，并在改革實踐中不斷深化。

 

三是適時啟動自然資源法典編纂的研究和準備工作。《民法典》編纂開創了我國法典編纂的立法先河，在中國立法史上具有劃時代的意義。借鑒《民法典》編纂的成功經驗，可以考慮適時啟動我國自然資源法典編纂的研究和準備工作。我國現有的自然資源立法主要是按照資源的種類進行單項立法，如《森林法》《土地管理法》《礦產資源法》《水法》《草原法》《漁業法》《海域使用法》《海島保護法》等，這些陸續制定出臺的法律，前后時間不一，存在重復、沖突、空白、不銜接、滯后等一系列問題，而這些問題又很難通過所有法律“一攬子”修改來解決，給自然資源執法帶來了很大的問題。習近平總書記指出，山水林田湖是一個生命共同體，對山水林田湖進行統一保護、統一修復是十分必要的。落實好黨中央賦予自然資源主管部門的“兩統一”職責，需要在現有自然資源單行法律的基礎上，編纂自然資源法典，以法典來實現自然資源法律制度的整體性、系統性，切實解決現行自然資源立法存在的重復、沖突、遺漏、滯后等問題。

 

四是嚴格依法行政，實現良法善治。自然資源主管部門是代表國家行使公權力的行政機關，必須堅持以人民為中心的發展思想，牢固樹立限制公權、保護私權的理念，嚴格執行《民法典》各項制度，準確把握政府和社會、政府和市場之間的關系，在土地、礦產、海域海島等自然資源出讓、監管和行政執法等工作中平等保護各類自然資源資產產權主體合法權益，全面實現自然資源領域的良法善治。